1月4日是南京方面准备宣布对张学良予以特赦的日子。但就在这一天，西安方面却已经断定：“宁方今日如特赦，必留其在京，以促此间分化而便（于）用兵。”因此，周恩来、叶剑英、杨虎城、王以哲、何柱国、董英斌等当天不等南京的特赦消息，即开会详细讨论了作战问题，拟定了具体的作战计划。他们估计：南京中央军正在调集25个师以上的兵力，组成14个纵队，准备向西北抗日联军（东北军、第17路军和红军）发动进攻，故西北抗日联军万不得已时应以一部箝制胡宗南、关麟征、毛炳文集团，集中主力首先消灭由潼关西进之敌，制止其进攻。具体计划：东线从渭南赤水至长安构筑7道防线，配置6个师的兵力巩固正面；同时集结步兵3个师以上及骑兵2个师于渭北，准备向南实施坚决突击，歼敌于渭河以北黄河以西。为此目的，渭河以南的蓝田、商县一带，以一部兵力依托秦岭，以运动战与游击战迟阻北来之李默庵纵队。红军主力秘密集结于淳化、栒邑（今旬邑）地区，准备以3天行程，经三原赶到高陵的机动位置，依情况参加渭北决战，或经蓝田突击李默庵纵队，然后以主力向潼关迂回。西线，主要以王以哲和于学忠两部对胡宗南东西两侧形成威胁，红军一部尾随胡敌，箝制之。北线，则主要以孙蔚如部警戒洛川、三原一线，红军一部警戒瓦窑堡、清涧一线。会议并且决定，由张学良、杨虎城和周恩来组成秘密的三人团，以为领导核心（张学良未归时由何柱国或王以哲代），张学良为总指挥，目前则根据张去南京前的手令，由杨虎城统一指挥。